肖金明：《志愿服务条例》的立法创新与效应

　　近日，国务院公布了《志愿服务条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定了立法目的和适用范围、志愿服务基本原则和管理体制、志愿服务主体和活动、志愿服务促进措施以及相关法律责任等内容。深入了解志愿服务立法的背景，准确把握《条例》的主要内容和多重效应，对《条例》的有效实施具有重要意义。

　　一、创新志愿服务管理体制和志愿服务组织内部治理

　　志愿服务管理体制关系志愿服务事业发展的大局，志愿服务组织是志愿服务事业发展的主线。志愿服务立法需要解决创新志愿服务管理体制和完善志愿服务组织两大问题。在总结志愿服务管理实践经验的基础上，《条例》第五条规定了志愿服务管理体制，明确了国家和地方精神文明建设指导机构在建立工作协调机制、统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广等方面的职能作用;明确了国务院民政部门、县级以上地方人民政府民政部门、县级以上人民政府有关部门，以及工会、共产主义青年团、妇女联合会等有关人民团体和群众团体的职责分工，各部门、团体依据《条例》各归其位、协调履责，共同维护和促进志愿服务事业的健康发展。志愿服务组织是推动志愿服务事业发展的主体力量，《条例》调整规范的志愿服务非常广泛，最重要的是通过志愿服务组织开展的志愿服务活动。志愿服务组织根据《条例》规定可以采用社会团体、社会服务机构或者基金会等形式依法登记，应当依据相关法律法规的规定制定组织章程，完善内部治理结构。需要特别注意的是，《条例》第十条规定在志愿服务组织中根据中国共产党的章程设立中国共产党的组织，开展党的活动，以发挥党组织在实施《条例》和发展志愿服务事业中应有的作用。

　　二、突出《条例》规范行为和调整关系的功能

　　任何一部法律法规都具有规范行为和调整关系的基本功能，《条例》也不例外。《条例》从规范志愿服务活动着眼，不少“不得”条款设定了禁止性规范，更多的“应当”条款规定了志愿服务组织、志愿者、志愿服务对象的义务。例如，《条例》第二十条规定了志愿服务组织、志愿服务对象尊重志愿者人格尊严的义务，未经志愿者本人同意，不得公开或者泄露其有关信息。第二十一条规定了志愿服务组织、志愿者尊重志愿服务对象人格尊严的义务，禁止侵害志愿服务对象的隐私，禁止向志愿服务对象收取或者变相收取报酬。《条例》还有多个条款规定了知识和技能专业培训、安全保障和购买保险等方面的义务，专章规定的法律责任更体现了《条例》规范志愿服务活动的功能。《条例》从调整志愿服务关系入手，重在推进志愿服务关系的规范化、制度化，突出强调志愿服务关系当事人的权益保护，特别强调志愿服务协议的意义。《条例》第十四条规定，志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，明确当事人的权利和义务，约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等。规范志愿服务活动，制止和纠正志愿服务领域的违法行为，维护志愿服务关系，是志愿服务事业健康发展的必然要求。

　　三、强化志愿服务的促进保障和监督管理

　　一项已经兴起、正在成长的社会事业既需要促进保障也需要监督管理。志愿服务立法体现了全面深化改革中政府“放管服”的改革精神，《条例》既是促进法，也是监管法。《条例》在总则中规定，县级以上人民政府应当将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，合理安排志愿服务所需资金，促进广覆盖、多层次、宽领域开展志愿服务。《条例》专章规定促进措施，明确规定了捐赠用于志愿服务的财产享受税收优惠、政府可以向志愿服务组织购买公共服务，以及优先招用有良好记录的志愿者等优待措施。促进措施一章还规定了人民政府制定促进志愿服务事业发展的政策和措施的责任。促进保障与监督管理并行是社会立法的基本经验。尽管《条例》没有专章规定监督管理，但总则确立了志愿服务管理体制，《条例》明确规定民政部门依法对志愿者招募、志愿服务捐赠等实施监管，依法受理对志愿服务组织违法行为的投诉、举报并及时调查处理，依法处理志愿服务中的收取或者变相收取报酬、以志愿服务名义进行营利性活动等违法行为，法律责任一章还规定了未依法履行监督管理职责的民政部门、相关部门及其工作人员的法律责任。各部门、团体尤其是民政部门对志愿服务活动的监督管理，是志愿服务事业健康发展的重要保障。

　　四、释放《条例》的文化和制度效应

　　除规范志愿服务活动、调整志愿服务关系、鼓励志愿服务事业发展等直接作用外，《条例》将释放出的文化、制度等效应也值得期待。《条例》的立法目的包括培育和践行社会主义核心价值观，促进社会文明进步。志愿服务事业健康发展与社会主义核心价值观建设形成互动，志愿服务组织和志愿服务活动成为培育和弘扬文明、和谐、平等、公正、诚信、友善等社会主义核心价值观的实践载体，“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神和“行善立德”的志愿服务文化与社会主义核心价值观融为一体;《条例》的出台，无疑将有力推动相关具体立法的完善，推进社会法体系的整体优化，形成《条例》与慈善法等法律法规的关联互动。(山东大学法学院教授肖金明)